关于机关公务用车管理改革工作的几点思考

孟宪柏

 

为加强机关事务管理，规范机关事务工作，保障机关正常运行，降低机关运行成本，建设节约型机关，2012年10月1日起施行的国务院《机关事务管理条例》对公务用车的配备、使用管理及社会化改革等方面工作作出了进一步要求。现结合当前机关公务用车管理工作的实际情况，就公车管理改革方面的工作进行初步探析。

一、现行的公务用车管理制度及其弊端

我国当前的公务用车管理制度，是沿用以往计划经济时期的管理模式，采用编制管理、标准控制、按需配给的管理方式。不可否认，该种公车管理制度在过去相当长的时期内为机关、事业单位有效履行公务活动起到一定积极作用。然而，随着我国经济社会迅速发展，市场经济不断深入，以及公共交通基础设施不断改善，私家车大力普及，这种制度的弊端也越来越显现，主要集中体现在以下方面：

1、公务用车费用居高不下，政府财政不堪负重。一是公务用车购置费用高。按中办发〔2011〕2 号文规定，一般公务用车配备标准为排气量1.8 升（含）以下、价格18 万元以内，各单位在实际购买时往往是将该政策用足，很少有降低购买标准的，甚至还有出现采取“一车多票”等方式变相超金额购车的现象。且大多单位的公务车使用年限很少超过8年的，到期又得更新。根据国家银监会公布的资料，2011年仅该部门（含机关及各级派出机构）当年新购公车176辆，购置费3137.58万元，公务车运行维护费19350.34万元，公务用车购置及运行费合计为22487.92万元，当年末公务用车保有量为4082辆。如汇总全国的数字，可以讲无论是公车保有量，还是公务用车的支出费用都是十分惊人的；二是公务车运行维护费用高。运行费用包括司机的工资、福利、用车燃料费、维修费、保险费、过桥过路费等支出。以我市的调查数据为例，正式在编司机的年均工资、福利在7万元上下，车辆其它运行费用每年5万元左右（包括车辆行使一定里程后的大修费用年均摊销数），多数单位年初部门预算中安排的车辆费用难以维持实际车辆费用支出，常常是靠挤占其它经费来贴补，车辆费用的超预算开支严重影响了其它行政事务的开展。近年来，地方公务车购置及运行费用占财政支出的比例不断攀升，且有愈演愈烈之势，据财政部2011年初公布的数据，目前我国每年公务用车购置费支出增长率在20%以上，年公务用车消费支出已超过1000亿元。　　

2、超编制配车，实际使用效率低下。按照国务院《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》，部长以下官员不配备专车，但实际情况却是许多地方的乡镇领导都配有专车。2011年全国机关单位公车清理前，党政机关超编配车现象普遍存在，据不完全统计，当年全国开展专项治理工作以来，各级专项治理工作机构共清理出违规公务用车19.96万辆。由于没有严格执行公务用车编制管理与监督法规，造成了违规越权，超编超支配车。部分单位所配的一般公务用车实际上却成了单位领导的专车，其实际用途就是保障领导上下班及少量的出差等公务活动，其他较多的时间是闲置停放在车库，相对应的是普通工作人员在执行公务中用车难的问题仍比较突出，甚至出现了私车公用的无奈之举，造成了公车资源严重浪费和利用失衡。据国家发改委测算，党政机关的公车，每万公里运行成本是社会运营车辆的5～6倍，而使用效率则仅为社会运营车辆的1/6～1/5，如此反差，足以说明现行的管理机制导致公车使用效率低下，难以充分发挥国有资产的最大使用价值和财政资金的最高使用效益。

3、容易滋生公车私用等违纪行为，有违党风廉政规定。在党中央八项规定出台前，公车私用、变相专车、领导自驾等不良现象普通存在，公车使用被民间戏称为新“三三制”即单位公用1/3，领导及亲属私用1/3，司机及亲属私用1/3。 公车不“公” 现象已引出社会群众的极大不满，成为了群众关注的热点问题之一。以公车私用为代表的公车腐败不仅违纪违规，违背民众意愿，还直接影响着党政机关和领导干部在群众心目中的形象，直观地体现着党风廉政建设水平，因此必须引起我们高度重视。

二、当前公务用车管理改革面临的难点

社会公众要求实行公车管理制度改革的呼声已有多年，每年全国两会期间也都有人大代表、政协委员提交有关车改的提案，国家层面也多次提到要不断推进公务用车管理制度改革，但10多年来，只有少部分地方和城市开展了车改工作，多年来的实际表明公车改革仍是雷声大，雨点小，车改工作仍旧步履艰难，至今仍未能在全国范围整体启动，分析其原因笔者认为主要有以下因素。

1、国家对公车管理改革方面的政策不够明确。虽然国务院多年来一直强调要求不断加强公车管理改革，但目前为止尚未在全国层面推出统一明确的改革指导意见和具体可操作的实施细则，以致多年来公车管理改革只是停留在少数地区和部门自发进行。这种状况导致一些地区和部门的车改模式、适用范围、货币化补贴标准等方面情况存在较大的差异性和不均衡性。未进行公车改革的地区和部门，会因为无政策可依或操作难度大而推迟或放弃公车改革，采取只观望不参与的做法，进而影响整体公车改革工作进程。

2、地区差异性大，国家难以制订出台统一的车改政策并部署实施。由于我国地域广阔，不仅沿海地区与内陆省份，就是省内各地市、县间的经济状况、基础设施、公共交通条件、私家车普及程度等发展情况都不均衡，这些因素直接导致各地对公务车的依赖程度差异较大，给国家有关部门设计出台全国层面的公车管理改革政策，并统一部署实施带来了难度。

3、相关配套体制有待协调与完善。由于当前我国现有的车改不是由国务院统一部署自上而下进行的，这种自发的地方改、中央未改，基层单位改、上级单位未改的状况，出现了一些体制性制度间的不协调。主要有：一是对单位经费的影响问题。未实行货币化车改的地区和部门公车报废或重新购置，可以享受上级部门或财政拨付的公车配置指标及经费待遇；而实行货币化车改后的地区和部门却不再享有这些待遇，相比较而言车改后的单位无形间少了这部分财力支持。二是对公务人员的税收及实际收入影响问题。未实行货币化车改的地区或部门，享用公车消费是免税的；而实行货币化车改后所获得的交通补贴将成为工资收入一部分，并增加了个人所得税的应纳税额，这就导致个人须额外多交个人所得税，实际所拿到手的车贴相应减少。三是车改范围和时间不一致，可能出现“双轨制”的问题。若一个地区或系统内没有整体同时实行车改，就可能出现已车改的地区或部门向未实行车改的地区或部门借用车辆、摊派交通费用等情况，导致出现公车使用的负担实际上又转嫁给了其它单位，和少部分人既拿车贴又同时使用公车的双轨制情况，将会出现新的社会不公现象。

4、部分地区和单位怕影响工作而持只观望不参与的态度。主要是一些经济欠发达地区及边远地区，因政府财力紧张，车改时不得不确定较低的交通补贴标准。加之，私家车普及率不高，交通又不发达，乘公共交通出行不便，致使车改后绝大多数公务员既买不起车，也养不起车，从而导致因交通问题而影响工作的现象发生。部分地区和单位的这种担忧使他们对车改工作采取只观望不参与的态度，进而影响车改工作的整体步伐。

三、加强与推进公务用车管理改革的措施和途径

加强和推进公务用车管理改革，应综合考虑公务活动需求、财政支出成本、行政运行效率、节能降耗减排、预防遏制腐败等因素，并在认真总结我国已实行车改地区及部门实践经验基础上，借鉴外国政府公车管理好的经验和做法，进一步理清改革思路，积极稳妥地推进。笔者认为可从下列方面着手逐步建立与我国基本国情相符合、与现阶段市场经济体制相适应、与高效廉洁行政管理体制相统一的公车管理新机制。

1、建立全国统一的公务用车管理体制。从全国各地现有情况来看，现行的公务用车管理机制很不统一，负责公车管理的部门也不尽相同，有的是建立多部门共同参与、联合管理的工作机制，有的是明确由政府机关事务管理部门负责，有的是由财政部门牵头负责，这种多头分散管理模式不利于公务用车的全国统一管理，并给上下级间的工作指导及协调造成了很大障碍。这一问题已引起了中央部门的高度重视，近期国管局在《党政机关公务用车配备使用管理办法补充规定》征求意见稿中拟明确规定“公务用车主管部门负责本级党政机关及所属行政事业单位的公车管理工作，并指导、监督下级党政机关公车管理工作；财政部门会同有关部门负责制定执法执勤类公务车配备使用管理的具体规定，接受公务用车主管部门的指导监督”。个人认为根据《机关事务管理条例》规定，应在此基础上进一步明确各级政府的机关事务管理部门为本级政府的公务用车主管部门。上述管理办法如能出台，将为在全国范围内建立上下统一的公车管理体制作出积极贡献。

2、统一部署实施公车改革试点，积极研究公车管理改革政策。从目前我国一些地区和部门加强公车管理与改革的实际效果看，大部分地区和城市的车改确实达到了大幅缩减公车消费及廉洁从政等方面的目的。尽管在实际操作过程中仍会出现一些新的问题及不足。但从长远来看，必须仍要不断加强和推进公车管理改革，国家要统一部署实施车改试点地区和城市，通过选择有不同代表性的地方开展试点工作，通过对试点地区车改政策的实施和运行来发现和查找不足，并采取有效措施不断改进与完善，并以点带面不断扩大车改地区和范围。国家有关部门要牵头组织研究和探索公车改革的有效形式，在制度设计上，充分考虑各地区经济发展水平和现行公车管理基础，根据不同情况制订改革方案和推进措施，循序渐进地推进。政府财力充足、居民收入高、私车普及面广的地区和城市，可以继续扩大货币化车改。暂不具备条件的欠发达地区，不必强行实施公车货币化改革，可从车辆集中统一管理方面入手来加强公车管理。通过采取多种途径为在全国范围内实现加强与完善公车管理、推进公车改革目标作出积极探索和有益尝试。　　　　　　　　　　　　　　　　

3、坚持公务用车社会化、市场化的发展方向，构建新型公务交通保障体制。近年来，经济社会快速发展，城镇一体化建设步伐加快，城市公共交通体系日益完善，市场化、社会化的公务交通保障能力明显提升，私家车的普及率不断提高，为我们进行公务用车制度改革提供了有利的客观条件。可以讲，改变传统的公务车实物配给制度，实行社会化、市场化的公务车使用方向、构建以社会公共交通和市场租赁服务为主的新型公务交通保障体制条件已基本成熟，现在主要的工作是如何采取措施去研究和落实推进的问题。个人认为，在建立该新型公务交通保障体制的过程中我们需注意处理好下列方面的事项：一是科学确定车改范围和车改对象。要区分各地区、各部门的不同实际情况，合理界定车改范围和对象。有条件的地区和部门，除地方领导、执法用车等特殊情况需继续保留公车外，其它均应纳入公车改革范围。二是合理核定交通费补贴标准。核定交通补贴应从实际出发，量力而行，交通补贴标准要与当地经济发展状况、财政承受能力和居民收入水平相适应；与职务级别、岗位性质和实际工作量挂钩；与工资制度改革以及规范津补贴等财政政策有机衔接，并处理好公平与效率的关系。三是同一地区范围内车改方案应同时设计、同步实施，避免出现 “双轨制”情况的发生。四是妥善安置分流人员。可通过转岗分流、组建机关服务车队等方式，为原编制内司机提供工作岗位，以减少车改阻力和社会不稳定因素。

4、强化对保留公务车的日常管理，严格监管措施。一是严格配置标准和使用范围。对没实行货币化车改的公务用车要严格公车编制、配置标准和使用范围，公务车仅限于执行公务，私人活动不可以使用公车。鼓励公务人员执行公务时私车公用，对于可安排公车而使用私家车或公交车等执行公务的工作人员，可按行驶里程或票据给予一定补贴。二是加强对公车使用全过程管理。做到由专人保管、维修，保证其性能良好、使用安全。建立用车登记制度，详细记录用车起始时间、地点、行程、油耗、计费等信息，车辆使用完毕及时交回车库。对车辆保险、维修、加油实行统一招标与定点制度，并推行公务卡消费结算，避免现金交易。三是采取有效措施加强监督管理。可在全国范围内使用统一的公务车专用车牌或加贴公车标识，便于公众识别和监督，安装GPS全球定位系统、实行一个平台集中统一管理，向社会公布举报监督电话等方式来强化对公车的监督管理。并将对公车使用的监督纳入到纪检监察部门工作范围内，将交通补贴经费的发放纳入财政检查和审计监督范围，以提高公车使用效率和监管水平。

（作者单位：市级机关事务管理局妇委会）